社会保险论文(收集5篇)
社会保险论文篇1
长期以来,我国农村社会养老保险制度一直未有效建立起来,广大农村居民的养老主要依赖土地保障和家庭保障等非正式制度安排。20世纪80年代中期,民政部开始在部分富裕地区开展农村养老保险试点工作。民政部从1992年开始推行"老农保”政策,但由于政府责任缺位、集体补助不足等因素,“老农保”制度很快陷人困境,广大农村居民继续依靠土地和家庭等传统的非正式制度安排进行养老。2007年8月,劳动保障部等部门联合印发《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,重新加强了对地方农村社会养老保险工作的指导。2009年年初,国务院决定在全国开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点工作,对新农保试点的基本原则和制度模式等方面作了具体要求。直到2009年年底,农村社会养老保险制度开始在全国范围内普遍建立起来。与此同时,我国地方的农村社会养老保险制度经历了从无到有,从初步探索、制度建立到逐步完善的过程。尤其是2007年中央开始重新重视农村养老保险工作以来,各地纷纷进行农村社会养老保险的制度探索。从地方的制度探索实践来看,从2007年至今,许多地方的农村社会养老保险制度均经历了几次大的调整;然而,已有研究对这段时期地方农村社会养老保险制度的频繁变迁的现象却关注不够,并且缺乏对这一现象的系统的理论解释。本文内容主要包括五个部分?.第一部分为引言,主要介绍研究背景;第二部分为文献回顾,重点梳理农村社会养老保险相关文献的研究发现并做简要评述?第三部分为案例情况介绍,通过对广州市的个案研究,从一个侧面揭示了2007年以来地方农村社会养老保险制度的演变过程以及制度变迁所带来的影响?,在第四部分,本文尝试对''''‘短期内农村社会养老保险制度的频繁变迁”现象进行理论解释,并从中央与地方政府关系的角度探讨地方农村社会养老保险制度变迁的主要动力;第五部分为研究结论与讨论。
二、关于中国农村社会养老保险的研究综述
长期以来,我国农村的养老保障问题一直未能得到政府的足够重视。20世纪80年代中期,民政部开始在部分富裕地区开展农村养老保险试点工作。1992年,民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,要求有条件的地方逐步推广农村养老保险试点。随着农村养老保险制度在许多地方逐步建立,农村社会养老保险逐渐成为学者们研究的重要内容。早期的研究主要关注农村养老保险的发展状况、存在问题以及对策建议(于潇、申斯迎,2000;王凯、雷丽,2001;尚长风,2004;安增龙,2004;乐章,2004;杨玲、吴湘玲,2005;方越峦、黄富荣,2005;文莉等,2006)。与此同时,许多学者围绕“是否要在全国普遍建立农村社会养老保险制度”这一问题,展开了热烈的讨论,并形成了不同的观点。对这一问题,有些学者认为在全国建立农村养老保险制度的条件还不成熟,发达地区可以优先推进,落后地区则应暂缓推行(杨翠迎、庹国柱,1998;何文炯等,2001)。也有一些学者认为,中国逐步推进农村社会养老保险的经济和战略条件已经基本具备(卢海元,2003;范献亮,2009),应尽快在全国建立农村社会养老保险制度,并从人口老龄化加速、农村家庭和土地保障功能的弱化、农村养老保险发展滞后、政府责任缺失、消除城乡二元分割等方面论证了建立农村养老保险制度的必要性和紧迫性(王延中,2001;殷俊,2002)。此外,也有研究认为,影响农村养老保险制度建立的决定性因素不是经济发展水平,而是政治因素,而且政治领导人的态度对于养老金制度的建立具有重要影响(贡森、侯塞因,2004)。在农村土地保障、家庭保障功能不断弱化与“老农保”制度实施陷人困境等背景下,对农村养老保险制度进行改革的呼声日益强烈,在全国普遍建立新型农村社会养老保险制度逐渐成为政府和学术界的共识。尽管如此,对于如何推进农村社会养老制度改革这一问题,学术界尚存有诸多分歧。其中,农村社会养老保险制度的模式选择成为争论的焦点。关于制度模式的选择,许多学者认为,农村养老保障制度应根据不同人群和不同经济发展水平分类设计、分步实施(郑功成,2002;卢海元,2003;刘洪波,2005;李春根,2006;杨翠迎、米红,2007)。有些学者认为,养老保障模式的选择应该回归传统,充分发挥家庭在养老保障中的主体作用。如陈银娥、王亚柯(2002)提出,应按照自下而上,经由自我养老保障一家庭(宗族)养老保障一社会养老保障一政府养老保障的路径,推行内敛型养老保障模式;应以家庭(家族)养老保障为主线,建立家庭(家族)养老资源的纵向风险分散机制,构建内源式生长的农村养老保障体系(杨复兴,2005,马红鸽,2012)。同时,也有学者主张强化农村养老保障制度建设中的政府责任,如陈志国(2005)认为,应在中、低收入地区实施非纳费型养老金计划,并逐渐由商业保险取代个人账户养老金,实现城乡社会养老保险的整合统一;宫春子、王杰峰(2008)则建议采取缴税、出售或出租集体资产、分享部分国有资产变现收人或国企利润、政府财政“买单”等方式完善农村养老保险筹资模式。此外,部分学者提倡建立‘‘政府责任和个人责任相结合”的养老保障模式,如尚长风(2006)提出的公共部门和私人部门伙伴关系(即PPP模式);范献亮(2009)提出,应建立具有收人补充型、农民缴费与政府补贴相结合、普遍覆盖、现收现付制、DBS、PPP型基金管理、市(省)级统筹等特点的养老保障模式。也有学者主张建立基金积累制(曾毅,2005;刘昌平、谢婷,2009)和普惠型(杨德清、董克用,2008)的农村养老保障制度。在地方农村社会养老保险的探索实践中,虽然形成了诸多具有地方特色的模式,如北京模式、苏州模式、嘉兴模式和宝鸡模式等(黄庆杰,2009),但各地在养老保障制度模式选择方面仍具有一些共同特点:一是制度模式覆盖范围趋向于“全覆盖”;二是建立多元化筹资机制;三是缴费标准参照城镇,缴费方式更加灵活;四是建立以基金积累的个人账户为主、社会统筹账户为辅的模式(刘昌平等,2008)。广州市推行农村社会养老保险较迟,因此针对广州市农村社会养老保险的研究不多,但也有这方面的文献论述。裴培(2009)认为,广州市当前主要采取“分类分层保障”的模式,对不同类型的人群采取不同的保障措施,且广州市农村社会养老保险最迫切需要解决的是城镇与农村二元分化问题。此外’也有学者对农村社会养老保险的制度变迁进行探讨。已有研究大多从历史演变的角度对农村养老保障制度的变迁路径及总体特征进行梳理(王国军,2004;刘荃玲,2007;黄佳豪,2009;张艳,2012)。关于农村养老保障制度变迁的原因,有学者分析了制度变迁中出现的各种农村社会保障制度形式存在和发展的政治、经济及社会根源,认为农村经济体制改革导致的集体经济力量削弱和家庭养老负担的增加等一系列矛盾,催生了社会养老保险制度在农村的萌发(王国军,2004);也有学者从制度经济学的角度进行分析,认为新中国成立以来我国农村老年社会保障制度基本处于诱致性变迁的过程中,强制性变迁则很少发生(刘荃玲,2007);张艳(2012)则认为,由于受到工业化、城市化、人口结构变化、家庭模式变化等因素的影响,导致家庭的养老照料以及经济保障功能的弱化,从而推动传统的家庭养老模式向社会化养老模式转变。综上所述,关于农村社会养老保险的已有研究在制度建立的必要性与可行性、制度模式选择、筹资机制等方面做了一些理论探讨,近年来关于农村养老保险的实证研究方面有所加强,对地方农村社会养老保险制度运行情况及基本经验的介绍有所增加。然而,巳有研究仍存在一些不足之处:如专门针对典型地区的实证研究较少;相关的专题研究较多但专题间的关联研究不够,相对缺乏对农村社会养老保险整体性和全局性的把握,且对农村社会养老保险制度发展的阶段性特征认识和研究不够深人(王晓琴、杨翠迎,2011)。此外,从地方的制度探索实践来看,2007年以来许多地方的农村社会养老保险制度均经历了几次变迁。然而,目前关于地方农村社会养老保险制度变迁的研究仍然较少,已有研究对地方农村社会养老保险制度的频繁变迁的现象却关注不够,并且缺乏对其制度变迁动力的系统理论解释。本文将重点关注2007年以来我国地方农村社会养老保险制度的频繁变迁现象。通过对广州市的个案研究,总结广州市农村社会养老保险制度变迁的基本经验,本文尝试从中央与地方政府关系的视角,探讨地方农村社会养老保险制度变迁的主要动力’以期对上述‘‘频繁制度变迁”现象进行理论解释。
三、广州市农村社会养老保险的制度变迁
本研究拟采用个案研究方法。罗伯特?殷(2004)认为,案例研究法最适合用于如下情况:研究的问题类型是“怎么样”和“为什么”,研究对象是目前正在发生的事件,研究者对于当前正在发生的事件不能控制或极少能控制。由于农村社会养老保险制度在我国还处于初步建立阶段,而地方农村社会养老保险政策频繁变迁这一现象及其所带来的诸多负面影响至今仍未受到人们的广泛关注,已有研究对制度变迁的动力讨论也不深人。本文选择广州市农村社会养老保险制度作为个案,主要基于以下几方面考虑:首先,广州作为省会城市,不仅具有一般地级市的所有属性,而且在政策制定方面通常比普通地级市拥有更多的自;其次,改革开放以来,中国在经济、社会领域的许多制度创新或试点均发源于广东省尤其是广州市,然而,近些年来广州在社会政策领域尤其是农村社会养老政策方面却明显缺乏政策探索的主动性和政策创新的动力;再次,自2007年以来,许多地方的农村社会养老保险政策均伴随着频繁的政策调整’而广州农村社会养老保险政策变迁的频繁程度却明显高于周边其他大部分地级市。本文旨在通过对广州这一典型案例的梳理,探讨制度变迁过程中地方与中央政府之间的互动机制,以及这些互动是如何推动地方制度变迁,从而为解释国内其他地方的农村养老制度变迁提供参考。本文通过利用网上公开资料(包括相关政策文件、政府工作报告、统计数据等),开展实地调研,以及对市人力资源和社会保障局(以下简称“人社局”)主要负责人进行半结构化访谈等方法,获得了大量关于广州农村社会养老保险制度的第一手或二手数据资料。作为中国经济最发达的城市之一’广州市农村社会养老保险不仅制度建立时间较晚,而且伴随着频繁的制度变迁。截至2006年年末,广州市登记农村住户人口为316.59万人,农村居民参加农村社会养老保险人数为0.89万人①,仅占农村人口的0.28%?,绝大多数农民仍缺乏社会化的养老保险制度安排。总体而言,广州农村社会养老保险制度的发展经历了三次重大变迁(见表1)。
(一)第一次制度变迁:从被征地农民养老保险到农村社会养老保险
1.被征地农民养老保险:农村社会养老保除制度的初步探索2008年4月,广州市颁布实施了《广州市被征地农民养老保险试行办法》,建立了被征地农民养老保险制度,将“16周岁以上、未参加城镇企业职工基本养老保险(含未享受基本养老金)的被征地农民”纳人制度覆盖范围。广州被征地农民养老保险实行完全积累的个人账户模式A根据被征地农民的年龄情况,对被征地农民实行“分类保障”:即对于达到35岁但未达到60周岁的被征地农民,采用参加被征地农民养老保险的办法,实行养老保险的保障原则;对于60周岁以上的被征地农民,其可以选择用缴费的方式参加被征地农民养老保险,或选择不缴费但直接领取老年生活津贴,实行福利保障;对年满16周岁但不满35周岁的被征地农民,通过以培训后转移就业、参加城镇企业职工基本养老保险为主的方式,或者选择参加被征地农民养老保险的方式来保障其生活,主要实行就业保障。同时,被征地农民养老保险实行“个人缴费、集体补助和政府扶持相结合”的筹资模式。养老保险费主要由个人缴纳,对个人缴费设定了从每月50元到130元五个档次标准,每个档次相差20元。对村集体经济组织补助规定了每月20?60元五个档次标准,每个档次相差10元(见表2)。而根据《转发省劳动保障厅关于做好被征地农民基本养老保障工作意见的通知》(粤府办[2007]91号)规定,各地的被征地农民养老保险应坚持“政府、集体、个人三方共担筹资责任”的原则,但由于并未明确三方尤其是政府应承担的筹资责任及具体比重,导致广州市在执行上级政策时将主要筹资责任转嫁给了“被征地农民”。2.农村社会养老保险:制度全覆盖的实现在2008年4月出台被征地农民养老保险办法后,于同年11月颁布并实施《广州市农村社会养老保险试行办法》,标志着广州农村社会养老保险制度正式建立,制度覆盖范围从原来的“被征地农民”扩展到“16周岁以上、未参加各类社会养老保险(含未领取基本养老金)的本市农村户籍人员”,基本实现了农村社会养老保险的制度全覆盖。农村社会养老保险制度继续沿用完全积累的个人账户模式、分类保障方式和筹资模式,并明确了政府的筹资责任,规定了对集体缴费和个人缴费的政府补贴标准(见表3)。
(二)第二次制度变迁:从农村社会养老保险到新农保
2010年11月1日,广州市开始施行《广州市新型农村社会养老保险实施办法》,对原来的被征地农民养老保险和农村社会养老保险制度进行整合,标志着新农保制度在广州市正式建立。与原农村社会养老保险制度相比,新农保制度在以下方面做了调整:⑴改革制度模式。新农保制度实行“统筹账户+个人账户”的模式,参保人每月养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,基础养老金全额由财政支付,个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除平均余命系数。(2)强化政府的筹资责任。从表3和表4的对比可以看出,与原农村社会养老保险制度相比,新农保制度降低了个人的筹资比重,增加了政府的筹资比重,政府和集体承担了新农保的主要筹资责任。同时,为了解决新征地项目社会保障工作中征地主体与失地农村居民商定缴费档次耗时过长、征地主体承担的社会保障费用过重的问题,新农保制度重新规定新征地项目征地主体应按第5档标准(90元/月)预存15年的养老保险费中的个人缴费部分(共1.62万元),并规定征地主体所承担的被征地农民养老保障资金应单列计提,并列入征地成本,从而明确了征地主体所承担的被征地农民养老保障资金的筹资来源。(3)激励参保人长期缴费。为鼓励45岁以下的参保人提高缴费年限,新农保制度对于参保人累计缴费满15年以上的,每超出1月增加0.1%的基础养老金。
(三)第三次制度变迁:从新农保到城乡居民社会养老保险
2012年8月,广州市颁布了《印发广州市城乡居民社会养老保险试行办法的通知》,以新农保制度为政策框架,在对原新农保制度进行局部调整的基础上,将新农保与原城镇老年居民养老保险?合并实施,建立了城乡居民社会养老保险制度,实现了城乡居民筹资标准和养老金待遇的城乡一体化。尽管总体上依然遵循原新农保的制度框架,广州市城乡居民社会养老保险制度仍在筹资和待遇给付两方面强化了个人增加缴费的激励:如城乡居民社会养老保险制度规定,“没有集体经济组织或集体经济组织未给予补助的参保人,可参照集体经济组织补助标准缴纳集体经济组织的补助费用,同样享受政府对集体经济组织补助对应的补贴”“缴费年限超过15年的,每超1年,每月加发基础养老金6元”?,强化了参保人提高缴费水平和延长缴费年限的激励。
四、广州市农村社会养老保险制度变迁的动力
广州市农村社会养老保险制度的变迁是我国农村养老保障制度发展的一个缩影,其制度发展经历了从无到有,从初步探索、制度建立到进一步完善的过程。从2008年4月至今,广州市农村养老保险制度先后经历了3次较大的调整。我们不禁要问:为何在短时期内地方农村养老保险制度变迁如此频繁?制度变迁的主要动力是什么?在推动地方制度变迁过程中,是中央政府还是地方政府起着主导作用呢?围绕上述问题,本文尝试从中央政府与地方政府的关系的角度,对地方农村社会养老保险制度变迁的动力进行探讨。
(一)分析视角:中央与地方政府关系
从中央政府与地方政府的关系来看,在过去高度集中的政治经济体制下,由于权力高度集中在中央政府,加之其垄断了国家几乎所有的重要稀缺资源,中央政府制定政策的自主性程度很高,地方政府在政策执行方面的自主性相对较小。20世纪80年代开始的政府“放权”和经济体制改革,使得地方政府和企业的自主性逐渐增加①。在改革过程中,中央政府只是提出一些原则性的政策,缺乏具体的实施措施和立法规范,同时鼓励地方积极进行试验和探索,对下级的变通行为表示默许,而下级对政策变通的运用完全出于地方的利益驱动(孙立平,1996)。在这样的背景下,一方面,中央政府政策就不是靠强行指令就能实现的,它需要依赖地方政府的积极合作和支持(金太军,1999);另一方面,当中央政府需要重新确立自己的权威时,原先地方政府采取的变通措施(试验或探索),可能与中央政府的政策目标发生冲突(孙立平,1999)。在社会保障政策制定和实施方面,尽管中央政府通常是政策的制定者,地方政府则负责政策的具体实施。然而,在社会保障政策实践中,中央与地方政府之间的权责划分依然模糊,“统放不分”的现象仍然存在(黄书亭、周宗顺,2004)。在中国当前行政体制下,尽管市级政府在农村社会养老保险制度探索过程中拥有一定的自主性’但中央和省级政府在农村养老保险制度变迁中仍起着主导作用,上级政府的政策安排对于市级农村社会养老保险制度的建立和调整具有重要影响。
(二)广州市农村社会养老保险制度变迁的动力机制
随着中央和省政府新农保政策的出台,广州市原农村社会养老保险制度很快被新农保制度所替代;随后,广州市又确立了城乡居民社会养老保险制度。总体而言,广州市农村社会养老保险制度的变迁是上级政府政策推动与市级政府自发探索相结合的产物;具体来看,广州市农村社会养老保险三次制度变迁的动力仍存在一些差异。首先,广州市农村社会养老保险第一次制度变迁的实现,在一定程度上体现了地方政府在议程设置上的政策自主性,但政策内容上缺乏实质创新。广州市被征地农民养老保险制度的建立,体现了由中央到地方“自上而下”的政策执行过程。近年来,随着城镇化进程中农村大量土地被征用,被征地农民的社会保障问题日益突出。针对这一问题,2006年至2007年中央政府出台了一系列被征地农民社会保障的相关政策并设定政策目标;广东省政府很快出台实施办法,对中央的指导意见和政策目标进行细化;广州市政府则根据中央和省级政府的政策要求,制定具体的、可操作化的政策。尽管广州市在2006年提出要“探索失地人员养老保险办法”并于同年出台了“农转居”人员基本养老保险办法?,2007年又提出要“积极稳妥推进‘农转居,人员参加基本养老保险’研究被征地但未‘农转居,人员基本养老保险办法?”,但却一直未出台被征地农民养老保险的具体政策。为贯彻中央和省政府政策文件,广州市直到2008年4月才出台被征地农民养老保险政策。由此可见,广州市被征地农民养老保险制度的建立,其主要的动力还是来自上级政府尤其是中央政府的推动。广州市农村社会养老保险制度的建立,则更多地体现了地方政府的自主性。2007年5月,广州市提出要“着力研究农村农民养老保险办法?”。2007年8月,劳动保障部等联合印发《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,要求各地加强对农村社会养老保险的管理,东部经济较发达的地级市可选择1?2个县级单位开展新农保试点工作,广州市名列其中。2007年11月,广东省劳动保障厅等部门转发了上述通知,并在覆盖人群、筹资原则、制度模式等方面对各市开展新农保试点做出要求。在此背景下,广州市在对被征地农民养老保险制度进行整合的基础上,于2008年11月在全市范围内探索建立了农村社会养老保险制度,完成了农村社会养老保险制度的第一次变迁。在本次制度变迁过程中,中央政府只要求广州市等地级市选择1?2个县进行新农保试点,广东省政府主要负责向市级政府传达中央的文件精神,而广州市则在执行上级政策要求的基础上建立了覆盖全市所有县级行政区域的农村社会养老保险制度。正如在访谈中广州市人社局的一位官员所说:‘‘农保政策不是说2008年才有的,早在1998年的时候就有了农保(老农保),这是大势所趋,是必须要做的一个事情,这跟‘有没有试点’是没有关联的。直接实现制度全覆盖,是大势所趋。这主要是国家(中央)的要求,是在建立制度全覆盖大趋势的前提下。”(GBOHRASSQ09Z01)由此可见,广州市农村社会养老保险第一次制度变迁的发生,是中央政府行政推动与地方政府自主探索相互作用的产物,尽管从一定程度上体现了地方政府的政策自主性,广州市在被征地农民养老保险政策实施后不到半年的时间内就出台了新政策,实现了农村社会养老保险的制度全覆盖,加速了制度变迁的到来(或加快了议程设置),但是在总体上还是自上而下的产物,中央政府仍是推动制度变迁的主要力量。其次,广州市农村社会养老保险的第二次制度变迁,主要是中央政府自上而下的行政推动的产物。中央和省级政府的政策安排对于广州市新农保制度的加速确立起了关键作用。2009年年初,国务院决定在全国开展“新农保”试点工作,印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,提出了新农保的基本原则、基本制度、主要政策和有关要求,新农保开始正式列人中央政府的“议事日程”。为了回应中央的政策要求,广东省政府于同年11月印发了《广东省新型农村社会养老保险试点实施办法》,对新农保试点的目标、参保范围、基金筹集、养老金待遇、待遇领取条件、相关制度衔接等做出了具体规定。在上述背景下,为执行中央和省政府的政策,广州市政府在对原来两项制度进行整合的基础上,于2010年11月确立广州市新农保制度,导致仅仅实施两年的原农村社会养老保险制度搁浅。关于此次制度变迁,广州市人社局一位官员认为:“跟省政府基本上没有关系,这主要是跟国家大的政策环境的调整有关系。因为广州在制定相关政策的时候,主要是看国家大的政策环境背景的’这跟某些人为的或者某些省领导的重要讲话是基本没有关系的’还是主要根据中央政策的大方向来确定。”(GBOHRASSQ13ZOD可见,第二次制度变迁主要是从中央到地方自上而下推动的产物,省、市两级地方政府主要负责执行中央的政策,市政府在本次变迁过程中相对缺乏政策的自主性。再次,广州市农村社会养老保险第三次制度变迁的发生,很大程度上是中央政府自上而下推动的产物,但市政府对于加速制度变迁的到来发挥着重要作用。尽管中央政府早已明确“城乡统筹”的发展方向,如国务院于2011年6月颁布的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》规定:“有条件的地方,城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。”紧接着,2011年8月,广东在全省城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新农保试点经验交流会议上明确要求,“全省各级政府、各‘有关部门要……以城乡统筹为方向,着力抓好两项制度的政策衔接。各地在制定试点实施办法时,对城居保的各项具体规定要尽量与新农保保持一致,以利于实现城乡居民养老保险一体化……①,,但是中央与省级政府却一直未出台城镇居民社会养老保险与新农保制度并轨的具体实施办法。在此背景下,广州于2012年7月启动实施新农保与城镇老年居民养老保险的制度并轨,并于同年8月出台具体实施办法,在具体做法上基本遵循了中央与省政府所提倡的并轨模式。“广州从上到下都是按照国家的模式来实行的。国家出台政策都不是一时兴起,也都是经过实证调研,所以这个思维在运用的时候它基本上是定型的。所以’我们很多思路基本上与国家模式是一致的。”CGBOHRASSQ17ZOD“就广州的情况来讲,在这两项制度合并实施的时候之所以采取与其他个别城市不一样的制度并轨模式,是由于各个地方的不同条件所造成的。之所以在2012年的时候将两项制度合并实施,是因为我们认为条件已经成熟了,跟省领导的个人讲话或意志没有关系。我们都是根据《社会保险法》的要求来做的,因为省里面对于这两项制度并轨的工作还没有具体展开。当时,广州相对来讲在全省是走在最前列的,在全省还没有出台具体的办法。关于城乡一体化的办法,全省其他城市多数是今年(2013年)出台的。”CGBOHRASSQ16Z02)由此可以看出,在第三次制度变迁过程中,虽然广州市(地方政府)在加速政策议程方面具有一定政策自主性,但中央政府在这一政策变迁过程(如政策模式的选择)中仍起主导作用。
五、结语
社会保险论文篇2
论文摘要：随着经济和社会的发展，我国社会保险制度日趋完善，这就需要根据我国社会经济的实际情况选择适合的、有效可行的社会保险基金监管模式，使社会保险基金能够健康稳定的运行，促进社会稳定，带来更大的收益。
社会保险作为社会保障体系的重要组成部分，随着社会主义市场经济体系的建立和不断完善，其社会作用越来越大。社会保险属于社会公共产品，具有强制性、保障性、福利性和社会性，是社会的“安全网”，构建和谐社会离不开健全完善的社会保险制度。因此，社保基金的监管就成为了重要的环节，加强和完善社会保险基金的监管对我国社会的发展有着十分重要的作用。
一、我国社会保险基金监管的现状及存在的问题
1997年，为了改变基金管理的混乱状况，国务院决定将社会保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理。1998年，国务院在组建劳动和社会保障部时，建立了社会保险基金监督司，计划经过各级政府机构改革，自上而下建立起社会保险基金行政监管体系。目前，我国已经初步形成以劳动保障部门行政监管为主，专门监督、内部控制、法律监督以及社会监督有机配合的社会保险基金监管体系，各部门配合共同实施社会保险基金监督工作。
据国家审计署的对29个省区市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果。审计的3项保险基金2006年收入3128.46亿元、支出2203.14亿元，分别占全国当年基金收支总额的50.7%、46.5%。截至2006年底，3项保险基金累计结余2918亿元。审计结果表明，3项社会保险基金管理情况良好，但部分资金的安全存在一定的风险；一些地方未能严格执行国务院有关规定，管理不规范的问题比较突出。审计共发现违规资金71亿元，包括扩大3项保险基金开支范围用于弥补“补充医保基金”及借给企业等；用于委托金融机构贷款、对外投资；用于购建办公房及弥补行政经费等。近些年来，国家加大对社会保险基金的监管力度，逐步完善管理制度。但是，牵动大量人力、付出高昂行政成本组织了这些检查和审计，可一些严重违规和犯罪问题仍然屡禁不止。
二、社会保险基金监管国际比较研究
（一）典型国家社会保险基金监管简介
1、美国。美国实施的是审慎性的社会保险基金监管模式。在美国，社会保险的覆盖面比较广泛，参保是强制的。最主要的社会保险项目是老年、遗属和伤残保险，同时有雇员补偿、失业保险、暂时伤残保险、铁路雇员退休计划等。美国社会保障的基本目标是向被保险人及其家庭成员提供适当的经济保障。对于社会保险基金的监管，美国政府强调“事前监管”以杜绝资金被挪用的危险。美国联邦社保基金的各个账户开设在财政部内并由财政部专项管理，征缴的款项相应存入各个基金。
2、德国。德国堪称高度发达的福利型国家，它的社会保障系统基本以保险形式体现，几乎涵盖了所有德国公民。德国社会保险共有5大分支：养老保险、疾病保险、工伤事故保险、失业保险、护理保险，其中养老保险、医疗保险、失业保险被称为社会保障体系的3大支柱。德国包括医疗、意外伤害和养老在内的各类社会保险机构实行法律上的独立自我管理，并且由保险金的缴纳者，即投保人和雇主共同参与决策。养老保险是德国最大的社会保障系统。德国养老金不用于投资，而是由专门德国养老金保险机构来管理，全民参与监督。
3、智利。智利模式是以个人资本为基础，实行完全的个人账户制，将个人工资的10%存入个人账户并进行积累，交由私营机构进行投资管理，最终个人账户中积累的储蓄及增值收益作为个人养老金的资金来源，保险费完全由个人承担，雇主不承担缴费义务。养老保险制度的基本结构主要是以个人资本为基础建立起来的，即完全由个人缴费，实行个人账户。养老保险基金由私人机构进行管理，参保职工根据自己的原则可以选择任何一家基金管理公司建立法定的资本积累账户。智利模式中政府实行间接式的监管，通过法律法规对公司进入和退出市场、投资项目和所占比例等方面进行监控，以确保其具有足够的偿付能力。
4、新加坡。新加坡是一个几乎没有社会福利的国家，他没有任何社会福利意义上的收入再分配制度，其养老保险制度以个人账户为基础，强制储蓄，集中管理，养老保险费用由雇主和雇员共同缴纳。新加坡社会保障制度的核心是中央公积金制度。中央公积金由政府的中央公积金局直接进行全面的管理和管制。雇员和雇主每月按雇员工资一定的比例缴费。国家通过中央公积金局依法对基金实施管理，中央公积金局既负责养老保险基金的日常支付，又负责实施基金管理和投资运营。
（二）四国社会保险管理模式的分析比较
1、从法制体系上看，各国社会保险模式都有严密的法律体系。例如德国是世界上最早实行社会保险立法的国家，现今已在社会保险的5个方面分别制定了完整的法律和条例。美国于1935年通过了社会保障法案，有关社会保障的基本法律由联邦政府制定，州政府在不违背联邦法律的情况下，可以制定本州社会保障方面的法律和条例。
2、从资金筹集方面看，都是多渠道筹资，筹资形式主要有税收和缴费两种。目前世界上实行社会保障制度的国家，社保基金的来源都是多渠道，有劳动者个人、企业雇主、基金营运增值、社会捐赠、政府预算补贴等等。其中约有60%的国家采取社会保障税的筹资形式。开征社会保障税使资金筹集从形式上更具法律强制性，同时社会保障收支成为政府预算的直接组成部分。
3、在社会保险基金的运作方面，有由政府行政机关运作、事业单位运作和面向市场运作3种不同的方式。美国的社会保障税和失业保险税全部记入财政信托基金账户。除失业保险由联邦劳工局管理外，德国的社会保险都是划分不同的职业和行业以及险种分别独立管理的。智利的经济改革创造了单一资金来源的、私人管理的退休金制度。政府对私人养老金市场的各项活动，通过各种法律、法令和退休养老基金管理局，进行严格的监督和管理。新加坡的公积金运作，全部由中央公积金局负责。内部设有会员服务部、雇主服务部、人事部、内部审计部等。公积金局由劳工部管辖，内设董事会，为最高管理机构，负责重要的政策制定。比较重大的计划制定，要经劳工部。
三、我国的社会保险基金监管模式的选择
（一）社会保险基金监管中政府的作用
政府参与的社会保险基金监管主要是基金筹集的监管，基金营运的监管和基金给付的监管。由于社会保险金市场上存在着市场失灵，政府就必须要发挥重要作用，保证社会保险基金的收缴、安全营运、基金保值增值等每一个环节都能够正常稳定的运行。因此，政府积极作用的发挥，就对于探索适合我国国情的社会保险基金监管模式有着重要的意义。
首先，政府应当承担选择适合我国国情的社会保险和监管模式，避免决策上的失误。我国的现实情况是人口众多，社会保险的覆盖面还很窄，经济发达程度还不够高，国民的参保意识不强，这就需要根据具体的情况选择适合我国国情的社会保险基金监管模式，使得政府能够充分发挥其积极的作用而又不会限制市场机制的作用。
其次，政府应当要制定社会保险基金监管的具体计划和措施，计划和措施应当体现政府的社会责任，运用各种经济、法律、行政手段，为社会成员提供基本的生活保障，为基金社会的正常发展提供稳定机制。
再次，政府应当制定各种社会保险的法律法规，完善基本社会保险制度架构，严格规范社会保险的建立、运行和监管。
最后，政府应当尽可能的为社会保险的长期稳定运行提供和制造良好的内部环境和外部环境，以便于社会保险能够健康有序的发展。
（二）社会保险基金监管的构架
社会保险基金整个监督体系可分为基金日常管理监督子系统、基金营运监督子系统和基金监督法制体系3个部分。基金管理监督系统社会保险基金日常管理是经常的、大量的，是社会保险制度整体运作的基本链条，是社保基金监督体系中最基本、最宽广的组成部分。基金营运监督系统基金营运的目的是要保障基金的效益性，通过实现效益性而达到保值、增值之目的。对基金营运进行监督就是为确保这一目的实现而采取的手段。基金监督的法制体系基金监督的法制体系是基金管理监督与营运监督得以顺利实行的法律保证，是基金监督体系的法律基础。
社会保险基金管理监督系统、基金营运监督系统、基金监督法制体系构成了完整的社会保险基金监管体系。这3个系统侧重点不同，基金管理监督系统侧重于对社会保险基金收、支、管理的各个环节进行监督，其目的是确保社会保险基金依法及时足额缴纳和按时足额支付。基金营运监督系统侧重于对社会保险基金投资营运的各环节进行监督，依照低风险原则、适度高回报原则、流动性原则、最优投资组合原则，审慎投资营运，防范和化解投资风险，通过实现效益回报而达到基金保值增值的目的。基金监督法制体系为前2者得以落实的依据，是其操作的法律准绳。
（三）我国社会保险基金监管模式的选择
借鉴国外的经验，我国社会保险的目标模式应该逐步走向全民保障，其服务形式应走社会化服务的道路，在管理上追求体制的高效、合理、长期稳定和经济发展的正面作用。因此就要做到不能政出多门；保障类别和水准合理，费用支出在国家、单位、个人的承受能力以内；尽可能降低行政机构、经济波动和少数人的个人行为对社会保险体系正常运行的影响；社会保险体制不仅不能拉经济发展的后腿，不能影响国家政治的正常运转，而且还要通过积累和资金的有效管理对经济发展做出贡献，促进社会经济的可持续发展。
我国目前社会保险基金管理体制存在的一个明显的问题是行政管理与基金运营一直分不开，不仅使有限的基金积累无法获得很好的收益和投资回报，而且由于缺乏制约和监督，管理不善的问题经常发生。因此，应该将监督和经营分开，在此基础上，通过更有效的手段，全面提高投资效益。
但是，仅仅将行政管理与基金经营机构分开还是远远不够的，为了确保社会保险基金能够真正地被有效使用，必须建立更有效的基金运营和监督制度。
首先，必须有严格的法律体系依据。管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督。还要建立高效的管理机构，将分散的管理部门的管理职能统一到一个专门的机构作为政府机构依法行使各种管理只能、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。
其次，管理机构不参与各种形式基金的经营活动，为了使得监管体系本身具有更强的制约机制，还应该考虑建立和发展其他的监督机构。
最后，对社会保险基金运营的监管重点应该集中于金融和财务方面。为了防止营私舞弊的行为，应该将财务公开化，并且进行绩效评估和严格的处罚制度。
总之，要坚强社保基金的管理和监督工作，就要加强基础管理和监督检查，保证专款专用，严禁挤占和挥霍浪费。使社会保险基金能够真正发挥其应有的作用，是广大人民收益，更好地保证和推动我国社会经济各方面更好更快的发展。
参考文献：
1、郑功成.社会保障学[M].中国劳动社会保障出版社,2000.
2、李连友.社会保险基金运行论[M].西南财经政法大学出版社,2000.
社会保险论文篇3
农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。这段历史可以大体划分为三个阶段：
第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。
第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。
第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：
一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性
现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实。
更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。
尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，“。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。
二、农村社会养老保险存在的问题
1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：
1）农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
2）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。
3）基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰逊1999）。
4）保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元（王国军2000），这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。
2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：
1）基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。
2）机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3％来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了（何承金等2000），农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。
3）干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元（彭希哲等1996）。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。
4）多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面（吴云高1998）。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。
尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”（田凯2000）；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”（马利敏1999）；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”（王国军2000）。
三、农村社会化养老的区域研究
从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性（王海江，1998）。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好（薛兴利等1998）。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。
但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。
1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”（彭希哲等1996），上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5％缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的10％，为本人和农民帮工缴费。
2.山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，该地区基本是按照（基本方案）的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保险基金的约15％。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2—4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未来的养老保障能力也很低。
3.广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障“”。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。
四、改革农村社会养老保障制度的对策和建议
针对农村社会养老保险制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题，许多文献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议，主要集中在以下几个方面：
1.应加大对农村社会养老保险的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，因此针对目前集体补助比重过小，国家扶持微乎其微的状况，均提出应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。
2.应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。
3.应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。这是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问，我国这方面的人才非常稀缺；而且目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少，但是许多文献仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。②由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。
另外，王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度，另起炉灶，建立“从城乡‘二元’保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度”。在基本保障中，农业劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构交纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定；在补充保险中，如果农民受雇于人，超过一段时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费；在附加保障中，农民可以参加商业保险或个人储蓄的方式获得保障（刘书鹤等1998）。
五、需要进一步研究的问题
尽管农村社会养老保险已经进行了10多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个：
1.农村社会养老保险的筹资方式
许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性，政府又能承担得起？在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何？对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架也没有，这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。
2.农村社会养老保险的管理机构设置
按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1998年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。
3.城乡养老保险的衔接问题
我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此，王国军提出了“‘三维’的城乡有机衔接的社会保障制度”，是非常有益的尝试，但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障中，国家是否给予补贴？如果给，给多少比较合适？如果不给，较富裕的农民是否会感觉“吃亏”而不愿参加？因此关于这个方案还有许多问题需要研究。
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社会保险论文篇4
社会保险管理信息技术，可以有效地建立起清晰、科学的数据库管理，节省大量的工作时间，提高了工作效率，同时也节省了许多经费。社会保险管理事业中，以往的管理工作中非常复杂和头疼的就是对信息的收集非常复杂，信息采集的数量很大，一定程度上对于信息很难实行定时查阅，也不能够做到定期的更新工作。但在社会保险管理工作中应用信息技术，不仅可以有效地改变这种现状，而且对于保险管理工作的效率得到较大的提升，使保险管理工作的数据处理技术明显提高许多，节省大量的工作时间。例如，对于某公司的入职员工的参保工作，其职工有一万名，首先要对公司的这一万名职员的信息对进行登记，而按照平常的工作效率，保险工作管理人员最少要花上几天进行信息的记录工作，按照每分钟一人的时间来登记的话，就需要将近一个星期的时间，而利用计算机信息技术的录入优势，仅仅需要几个小时的时间就可完成任务。这种工作和以往的工作模式要先进许多，其工作时间和工作效率是成倍的提高。社会保险管理工作针对其经济开支也有较大的作用，能够减少工作失误的情况和节约经济的优点。一般情况下，人工记录具有较强的随意性，工作中容易出现各种失误，或者出现某种人为的错误，而采用计算机信息技术手段的应用，可以科学有效的防止这种情况的发生，减少人工操作失误的问题，而且对于数据的输入更加精确。采用信息技术，按照计算机的操作步骤，对指定按照命令操作，可将失误控制在零范围内。目前的信息技术大都建立了完善的检测系统，能够对自身的数据进行科学完善的检测和自动更新。从而使得管理工作更加的节约经费，减少人工失误，且节省了物资消耗，降低大量的办公成本。此外，社会保险管理工作的信息化，对于保险的办理流程简化许多，使得社会保险管理工作实现了新的改革，以往的保险管理工作的流程非常麻烦，要经过一系列的手续和流程，加上保险制度的各种制约，使得保险办理的时间和效率比较低下，而通过信息技术的应用，保险工作的办理和管理就简化了许多，使办理工作的效率提升一半，且办理保险的时间缩短了，为参保人员节省了大量的时间。对于信息化的管理，也推动了制度的改革，使得国家新五险颁布出台，使得保险改革事业得到人民的支持和拥护，保障更多的民生，使大家享受到更多的实惠。社会保险管理工作在信息技术的应用下，对信息及时的更新，加快查询的效率，随时更新数据，这种工作随着信息技术的应用，方便了工作人员工作的同时，也方便了参保的社会人员，使得政策的执行更加透明，不仅使居民可以对自身的个人社会保障信息进行查询，而且在出现某种情况下，有关人员还可对其进行维护权益，使社会保险工作的运行更加的阳光化。
二、我国目前社会保险管理中存在的问题
我国目前的社会保险管理中存在许多问题，首先是社会保险的业务系统不够完善，很多情况下都是政府在宣传，并没有实际行动。而社会保险管理工作是面对着千千万万的需要参保的人员和贫困人口的保障生活制度等的形成。但是，由于社会的保障体系建立不够完善，其运行管理的一体化程度达不到，加上人口老龄化的速度加快，很多老年人的社会福利和残疾人的福利等各种福利事业也出现了各种停滞不前的现象，从而也限制了信息技术在社会保险管理中的应用。我国要实现有效的社会保险制度，没有完善的社会保险信息系统，就会使得各项工作的实施寸步难行。对于信息管理的协调管理和各种监督管理等工作，都需要完善的信息化处理工作。其次，对于社会保险管理中的信息化处理业务，没有与高层管理进行协调管理，使得公众的服务还有待进一步实现。基于现代网络技术的发展，对于社会保险管理的系统还没有完善的数据备份管理和存档，具有很高的安全漏洞系数。加上国家对社保的经费投入还不够，使得在信息化处理方面还有更多的事情要做。对于信息设备的支出、对于原始资料和数据库的结合程度，以及各种问题的处理等，都有待于进一步的管理和信息化的投入力度。最后，在信息化技术的管理方面，缺少一些技术管理人员的培训，社会保险管理只注重一些表面的工作和形势，对于信息技术的激励方面，和结合国家政策和法律方面，还有待与进一步加强。尤其是目前，我国的一些社会保障性法制不强，政府还没有提供合合理的社会保障体系和保险措施，已经出台的社会保障法对于目前显得不够全面，对于社会保障基金的筹措比较困难等问题。社会保险管理工作是在社会的环境中对哥哥环节进行保障和风险、加上法制和各种关系的管理共同来联系和协调利用的。不过，对于社会保险的改革，还没有进行充分、广泛的征求意见和讨论，使人们对社会保险的知识得到全面的了解和掌握。社会保险的主体是人民群众，如果人民的参与程度不高，运用信息技术的管理也就起不到作用。
三、社会保险管理工作的信息技术的实践管理策略
社会保险管理工作中的信息技术为其提供了很多方便和管理。因此，要学会掌握信息技术管理与社会保险管理的相互结合，使信息技术更好的为社会保险管理工作服务。因此，要掌握社会保险管理信息技术应用的策略，使社会保险管理工作达到最优化的管理。首先，要做好对信息管理中的电子文件的管理和分类等工作，对其进行分门别类，文件的归档和管理工作要做好，这是社会保险管理中的信息技术管理基本要求。不仅要对文件夹进行科学整理，还要对文件进行细化，并分析数据库中的有用文件的收集和管理。要对档案中的文件进行统一管理和安排，按照不同的管理和不同地区和范围的文件进行分类和细化，便于工作上的查找和利用，通过对信息技术的检索，能够准确无误的查询出各种文件和资料。如果资料过于零散，没有一定的规律和层次，就应该借助计算机技术的处理，对其进行划分和归类，对其进行更新和管理，对于一些重要的资料和文件，要及时地批量更新和管理，使数据经常保持在最新状态。其次，要注重对保险工作信息收集，加强对原始资料的备份工作，使其和数据信息进行紧密结合和协调利用，使信息不失真，保证信息的完整性和真实性。有时候工作人员在信息的处理过程中，会发现信息技术的查询和利用非常方便，但也会出现一些真实性问题，甚至一些数据和原始材料不能有效的衔接，使群众对其真实性存在怀疑。信息技术是一门新兴的计算信息处理技术，和传统的记录资料方法有很大的差别，在具体的工作中，不具有考据性特点，使得民众对此信任度降低。要在数据信息和原始信息保持高度的统一，消除疑虑。要针对这几年养老保险的有关档案记录和信息录入在移交工作中的注意事项，尤其是针对多次移交的情况，一定要进行对比检查和分析，按照数据中的原始信息进行对照分析。最后，社会保险工作人员要加强对文件和各种文档的保密工作，尤其是要注意个人性的社保档案的安全，严格保守秘密，时刻警惕安全保密工作的重要性，防止出现信息的泄密和遗失。同时，要加强计算机的网络安全，设置防火墙，还要安装一些漏洞补丁。对信息进行加密保护。此外，还要求社会保险工作人员要树立牢固的服务人民群众的公仆意识，提高自身的职业素质，掌握信息化技术。
四、结语
社会保险论文篇5
社会保障制度作为一种社会经济制度，是公共选择的结果，具有准公共产品的特点，即具有社会性、非竞争性和非排他性的特点；是社会经济发展到一定阶段的产物，并随着社会经济的发展和自身实践活动的发展而不断发展变化。完善的社会保障制度作为现代社会文明的一个重要标志，使它在社会生产和社会生活中起着“减震器”和“安全网”的作用。随着社会主义市场经济的发展，社会保障制度的作用也显得越来越重要。社会医疗保险是社会保障制度的重要组成部分，对维护社会稳定担负着巨大作用，因而世界上绝大多数国家都非常重视医疗保险，政府以各种形式来组建、完善和提供社会医疗保险。在理想的情况下，医疗保险的提供不应改变被保险事件发生的概率和医疗费用的变化，也就是说，保险当事人的行为不应该影响保险事件发生的概率及增加医疗费用的支出。但是，在现实生活中，这一条件是很难满足的。在医疗保险中，医疗费用并不是完全由个体所患疾病来决定的，它还受个体对医生的选择、就医习惯和医生提供的医疗服务内容等因素的影响。大量的事实表明，由于医疗保险的提供，它为患者提供了过度利用医疗服务的动机和激励机制，也给医疗机构的过度供给创造了更多机会和条件。即通常会引发所谓的“道德风险”问题。医疗保险中的道德风险是医疗保险机构所面临的一个最重要风险，也是一个世界性的难题。在我国如何减少道德风险，提高对有限资源的利用率，防止对医疗卫生资源的过度消耗，却值得我们认真去探讨与研究。
二、道德风险及表现形式
在保险领域里，道德风险是任何一个保险人都必须面对的一个无法回避的风险。国家实行基本社会医疗保险制度后，使医疗机构和患者都成为“经济人”，而“经济人”在做决策时就会以自身利益最大化作为其出发点。我国的基本社会医疗制度推出时间较晚，医疗卫生体制也存在诸多的缺陷，医疗保险中的道德风险在我国就更为严重。如何对其加以有效的防范与控制显得极为迫切。
（一）道德风险的概念及其影响道德风险最早源自于保险业，现在已经被广泛应用到经济生活中各个领域的各个方面，成为微观经济学的一个重要概念。道德风险亦可称之为“败德行为”，一般是指一种无形的人为损害或危险，是市场失灵的一种形式。泛指市场交易中一方难以观测或监督另外一方的行为而导致的风险。[1]在医疗保险领域，道德风险是指一方为追求自身利益的最大化而损害他人利益的行为。在经济活动中，道德风险问题相当普遍。获2001年度诺贝尔经济学奖的斯蒂格里茨在研究保险市场时，发现了一个经典的例子：美国一所大学学生自行车被盗比率约为10%，有几个有经营头脑的学生发起了一个对自行车的保险，保费为保险标的15%。按常理，这几个有经营头脑的学生应获得5%左右的利润。但该保险运作一段时间后，这几个学生发现自行车被盗比率迅速提高到15%以上。何以如此？这是因为自行车投保后学生们对自行车安全防范措施明显减少。在这个例子中，投保的学生由于不完全承担自行车被盗的风险后果，因而采取了对自行车安全防范的不作为行为。而这种不作为的行为，就是道德风险。可以说，只要市场经济存在，道德风险就不可避免。
（二）不同角度下的道德风险
1、从时间的角度分析道德风险。道德风险来自于个人的机会主义倾向，机会主义倾向假设以有限理性假设为前提。[2]是指人们借助于不正当的手段谋取自身利益的行为倾向。医疗保险中的道德风险以发生时间上的先后为依据，可以将道德风险分为事前的道德风险和事后的道德风险。事前的道德风险与事后的道德风险相互之间存在一定的联系。
（1）事前道德风险。保险可能会影响被保险人的防灾、防损措施，改变被保险人的行为，个体通过选择不同预防措施会影响自身疾病发生的概率。事前道德风险会对被保险人疾病发生的概率产生一定的影响，从而增加保险人在医疗费用方面的支出，给医疗资源带来更多的消耗。心理风险是与人的心理状态有关的一种无形的因素，它指由于人的不注意、不关心、侥幸或存在依赖保险的心理，以致增加风险事故发生的概率和损失幅度的因素。如企业或个人投保了财产保险后放松对保险财产的保护措施；投保人身保险后忽视自己的身体健康等。逆向选择是信息不对称所造成的现象。逆向选择是说一个制度的实施非但没有把好的对象选出来，反而使比较差的入选了，逆向选择的存在说明此项制度是不合理的或者说是有待改进的。利用制度缺陷而获得额外利益的行为肯定是非道德的，或者是道德水平下降的。逆向选择使社会承担的风险随着道德水平的下降而提高。心理风险直接影响个体的逆向选择，也影响事后道德风险发生的概率。个体的心理活动必须通过其行动来实现其目的，但心理风险是个体的心理活动，法律无法对其加以控制，只能通过制定相应的规章制度对其具体行动进行约束来减少心理风险。事前道德风险的发生是制度安排不合理所造成市场资源配置效率扭曲的现象。
（2）事后道德风险。个体在患病后相应的治疗成本不是固定的，患者可以在从便宜到昂贵的各种治疗方案中进行选择。实际上，对于治疗方案的选择并非越昂贵越好。由于这种形式的道德风险对于医疗费用的影响更大，因此，在医疗保险中，事后道德风险的防范就显得尤为重要。由于道德风险的发生与疾病费用的价格弹性有关，价格弹性大的医疗服务可能产生更大的道德风险。在这种道德风险的作用下，享受医疗保险待遇相对较高的个人可以靠玩弄道德风险来解决不能享受医疗保险或享受待遇较低的家属及亲戚朋友的看病吃药等问题。[3]因此，在经济学中，将道德风险看作是人们医疗保健服务价格的需求弹性造成的经济激励机制的理性反应。
2、从微观的角度分析。根据道德风险中不同主体在微观上的表现，可以将医疗保险中的道德风险分为患者的过度消费引起的道德风险和医疗服务人员的诱导性需求而引起的道德风险。
（1）患者的过度消费心理。患者在投保之后，其实际承担的医疗费用下降导致其对医疗服务需求的上升现象。由于社会医疗保险的提供减免了个体所需支付的部分或全部医疗费用，造成个体对医疗服务的需求就会比没有医疗保险时的需求量大，从而导致对医疗卫生资源的过度利用。
（2）医疗服务人员的诱导性需求。医疗服务人员利用其信息优势诱导患者接受过度医疗服务的现象。在诱导需求中，患者的不合理的医疗需求并非出于自愿，而是被医疗服务人员激发出来的。医生兼具医疗服务的指导者和提供者的双重身份，医生与患者之间的信息又存在严重不对称，医疗服务机构和医生的收入与医疗费用的高低成正比，促使医生对诱导需求产生强烈的愿望和动机。他们就会通过增加服务量和提高服务价格来实现自己目的。
三、医疗保险中道德风险分析医疗服务具有准公共性及专业性的特点，决定了其在提供服务价格和数量时，可能偏离市场的实际需求水平，造成医疗费用的过快增长。经济学对医疗服务的观念，在于强调医疗服务的需求是强调医疗服务是消费者用于生产健康的投入要素。世界卫生组织认为，健康不仅是没有疾病或不受伤害，而且还是生理、心理和社会幸福的完好状态。由于疾病风险的不确定性，医疗服务又具有高度专业性，这导致消费者和医疗服务的提供者之间的信息严重不对称。信息不对称使得医疗服务的供给方缺少内在的成本约束机制和激励机制，甚至可以造成供给方的诱导性需求，必然使医疗费用上涨的趋势得不到有效抑制。确立医疗保险制度，其初衷在于分散疾病风险，减少因医疗费用开支过大而造成的家庭收入水平的大幅度下降，从而保障公众基本生活，维护社会稳定。但是，医疗保险制度的实施，客观上提高了对医疗服务的需求水平，加大了对医疗卫生资源的消耗。我们必须看到，医疗保险制度在其实施过程中，不可避免的造成了消费者的道德风险意识，使得人们对医疗服务产生过度消费，进而导致全社会医疗费用开支不合理的过快上涨。医疗保险领域所涉及的医院（医生）、患者、医疗保险机构三方都非常清楚自己的利益所在，并且都会尽量维护自己的利益，相互之间就形成了一个微妙的博弈关系，于是，道德风险也由此而生。在医疗保险运行过程当中，无论是医疗机构还是患者都不需要自己掏钱，而是由第三方来支付的，因此造成道德风险的概率就大大增强。
四、道德风险产生的途径探讨如何防范医疗保险中的道德风险，必须首先对道德风险产生的途径进行分析，才能对如何防范道德风险提出有针对性建议。医疗保险市场与普通的市场相比有它的特殊性，医疗保险市场实际上存在三个主体，即：保险人、被保险人和医疗服务提供者。医疗保险中的道德风险也来自这三个方面，即：一是被保险人（患者）；二是医疗服务提供者（医院）；三是保险人（医疗保险机构），医疗保险机构的职能是直接由法律、法规规定的，因而其实质上属于医疗卫生体制范畴。在我国，由于体制原因而给医疗保险带来的道德风险更为严重。
（一）患者的道德风险作为医疗保险的需求方，患者就诊时医药费不需要自己支付，而由第三方（即医疗保险机构）来支付，患者的医疗消费需求可能会无限膨胀，出现小病大养、门诊改为住院等现象。在参加医疗保险的情况下，人们将面临较低的医疗价格，当消费者只需支付其医疗费用的一小部分，且他们的消费行为又难以观察时，过度消费医疗服务的需求就不可避免。这种因医疗服务的提供使社会边际成本大于边际收益而形成的过度使用医疗服务资源的道德风险与医疗保险的目标相冲突，不利于医疗风险的完全彻底转移。而且会严重破坏医疗保险系统的正常运行，造成医疗保险机构支出增加，甚至亏损，正常运行难以为继，进而导致医疗保险市场萎缩。患者对医疗服务需求的膨胀主要体现在以下几个方面：
1、对预防的忽视从而增加疾病发生概率。众所周知，良好的生活习惯、合理的饮食结构、自我保健行为可以预防疾病的发生，减轻疾病造成的危害。参加医疗保险后，被保险人往往认为自己参加了保险，患病时医药费可以报销，不需要自己掏钱，对如何避免风险的工作可能就会较少去做，如吸烟、不太注意饮食和不太注意锻炼身体等等；个人减少了健康预防措施，从而改变疾病发生的概率，增加了医疗费用的支出，导致资源配置效率低下。短期内虽然无法观察到，从长期上看却增加了医疗卫生费用的支出。
2、患者的“过度消费”心理。参加社会基本医疗保险后，患者就诊时不需要自己付费或付费很少，部分患者会提出要求给予过度检查及选择昂贵治疗方案。“过度消费”的心理倾向很普遍，人们普遍存在着一种“多多益善”的消费动机。许多患者会提出一些不合理的要求。在许多情况下，治疗方案的选择可以有多种，使用其中任何一种治疗方案都可以使患者恢复健康，而使用何种方案取决于医生的偏好和患者个人的意愿，在提供社会医疗保险的条件下，患者相互之间存在攀比心理，使用低成本方案治疗的患者会觉得自己吃亏，因此往往会放弃“便宜”的治疗方案而选择“昂贵”的治疗方案，出现医疗费用不合理增长的现象，从而影响医疗保险机构的成本控制。
（二）医疗服务提供者的道德风险在医疗卫生服务过程中，医、患双方的信息不对称以及患者对医疗知识的匮乏，使患者缺乏对医疗服务的质量和数量进行事先判断的知识和能力，缺乏对医疗服务的提供者所提供服务的质与量是否符合自己病情的准确信息。国家不允许其他资本进入医疗市场，医疗行业具有较高的垄断性，造成医疗服务提供者的道德风险是各类道德风险中最为严重的。
1、医疗机构对医疗服务的垄断性。医生在其提供医疗服务的整个过程中，掌握着主动权，对医疗技术又拥有足够多的信息，患者在接受治疗时不能讨价还价，难以控制卫生消费的种类与数量，加上疾病具有突发性和需求缺乏弹性的特点，患者的被动地位非常明显。病人在接受医疗卫生服务时，通常不能像在完全竞争市场上购买一般物品那样可以通过比较的方式来进行选择。医生则可以通过抬高医疗费用，或降低收治标准或分解住院套取结算单元等方式增加医疗机构收入。在医疗卫生市场，病人获得的信息是相当不充分和不透明的，如医疗卫生的服务质量，医生的工作资质与技术水平等几乎找不到客观真实的鉴别资料。尤其对要支付的价格具有不可预测性，病人对医疗服务的需求就更没有选择余地，一直要到医疗服务提供结束后才能知道。医疗卫生市场存在的这些信息障碍使其不能正常而又有效地运转。
2、医疗服务的过度供给创造了需求。较高的专业性使医疗服务常常处于垄断地位，医院具有医疗服务供给的排异特权，不允许外行提供医疗服务。在信息不对称严重存在的情况下，医生要求病人做什么检查，吃什么药，病人只能唯命是从。一方面，医生为了保护自己，减少医疗事故发生的风险，存在着不适当服务现象，医务人员从最大限度减少自身利益损失的角度出发，要求患者做“高、精、尖”医疗设备的检查，甚至在病情已确定的情况下，仍然建议患者做这些检查。另一方面，来自医疗服务提供者的道德风险表现为医疗服务提供者的“过度供给”行为，也就是在传统的按服务付费制度的情况下，医疗服务提供方因为其提供服务越多，得到的收益就会越大，医生的收入与其提供服务量的多少是成正比的，这种经济利益上的好处往往鼓励医疗服务提供者提供过多的或昂贵的医疗服务，从而诱发了需求。并且医院和医生的收入与其所提供的医疗服务数量相联系时，在利益驱动下，开大处方、小病大医等就成了一种必然出现的现象。由于医疗行业的特殊性，通过更换不同剂量的药品，提高用药档次，将过去价廉、疗效高、实用的药品变为价格昂贵的药品。这就是所谓的医疗服务领域的“萨伊定律”：医疗供给创造医疗需求。[4]
（三）医疗卫生体制造成的道德风险我国长期实行的计划经济体制以及城乡二元结构下的医疗卫生体制，也使我国医疗卫生领域道德风险更具有复杂性。实行医疗卫生体制改革后，对基本医疗保险政府在认识上存在误区，认为医疗卫生服务不创造经济效益，为减少医疗卫生费用的支出而把医疗卫生事业市场化、产业化，许多道德风险也由此而生。
1、“第三方支付”制度医疗服务提供者的道德风险在很大程度上与“第三方支付”的制度设计有关，医疗服务的费用不是由被保险人本人直接支付，而是由第三方支付。这种“第三方支付”的特点和结果是：（1）患者（被保险人）和医生（医疗服务机构）在“交易”过程中的感觉是“免费的”。在“第三方支付”制度下，尽管医疗费用在交易过程中金额可能很大，但他们双方在整个“交易”过程中都面临着“零”成本；由于医疗服务的需求者并没有受到其支付能力的限制，其结果必将是私人成本与社会成本的背离。（2）在“第三方支付”制度下，医生事实上是被保险人和保险人这两个委托人共同的人，在这复杂的委托关系中，由于信息严重不对称，医疗机构、保险机构、患者三方之间信息不通畅，加之健康的标准和治疗的效果与其他服务相比很难界定和度量。所以，“健康”这个标准就难以写进合同之中，更何况一种疾病存在着多种治疗方案，不同个体之间在体质上也存在差异，采取哪一种为最佳就更难以明文规定了。由于医、保、患三方权利义务的不对等，医务人员和投保人为了各自的利益可能联合起来对付保险机构。[5]
2、卫生资源配置不合理我国对卫生资源的配置过多地集中在东部地区、大城市、大医院，集中在医疗上，而不是公共卫生和广大农村基层，造成了卫生资源分配的不合理状况。受市场经济作用的影响，卫生资源的重复配置所形成的闲置和浪费，加上医疗机构基础设施的改造、医疗补偿机制不完善所引发的诱导需求等因素。[6]
表1卫生总费用
年份卫生总费用(亿元)卫生总费用构成(%)城乡卫生费用(亿元)卫生总费用占GDP%
合计政府预算卫生支出社会卫生支出个人现金卫生支出政府预算卫生支出社会卫生支出个人现金卫生支出城市农村
1978110.2135.4452.2522.5232.247.420.43.04
1988488.04145.39189.99152.6629.838.931.33.27
19983678.72590.061071.032017.6316.029.154.81906.921771.84.70
19994047.50640.961145.992260.5515.828.355.92193.121854.384.93
20004586.63709.521171.942705.1715.525.659.02621.691964.945.13
20015025.93800.611211.433013.8915.924.160.02792.952232.985.16
20025790.03908.511539.383342.1415.726.657.73448.242341.795.51
20036584.101116.941788.503678.6617.027.255.84150.322433.785.62
注：①本表系调整后的测算数；②按当年价格计算；③2001年起卫生总费用不含高等医学教育经费。数据来源：卫生部《2005年中国卫生统计年鉴》数据显示，从1978年到2003年，卫生总费用占国内生产总值的比重从1978年的3.04%上升到1988年的3.27%，1998年则上升为4.7%，特别是1998年到2003年的短短5年，上升到了5.62%（见表1）。卫生总费用的筹资渠道不外乎三种：即政府、社会和家庭。政府财政预算中用于卫生的总费用在全国的卫生费用支出中所占比重从1982年最高时38.9%下降到2000年最低时的15.5%。家庭筹资却从1978年20.4%上升为2001年60.0%，并且城乡差距越来越大。我国政府在医疗卫生方面的投入不断地大幅度减少，个人支出自然大幅度增加。最后都表现为个人看不起病、吃不起药。国家相对减少对卫生事业的投资和拨款，又对集资加以限制，鼓励卫生医疗机构广开财源，提高效益，采取的措施是把医药费收入与医院利益挂钩，把医疗卫生事业作为一个产业来经营，这一切都具有促使卫生保健系统进入市场，或使其逐步适应商品化的倾向。医疗机构对资源的利用极不合理，存在极大的浪费。
3、医疗保险覆盖范围太窄。目前，我国基本医疗保险覆盖率非常低（见表2），承保范围和水平也有很大的不足。新实行的基本医疗保险也没有为职工家属和学生提供保障，在实际运作中更没有覆盖城镇非正规就业的劳动者。从表2中我们可以发现，截至2003年底，基本医疗保险仅覆盖城镇职工人口的31.10%，其所占城镇总人口的比例仅为20.81%（不包括全国农民）。基本医疗保险覆盖面过窄，造成一种普遍的现象就是一人生病，全家吃药，一卡多用（医疗保险卡）等中国特有的风险问题。
表2我国城镇社会医疗保险发展概况
年份参保职工人数(万人)离退休人员(万人)基金收入（亿元)基金支出（亿元）参保人数占城镇就业人口%参保人数占城镇总人口%
1994374.6025.703.202.902.011.17
1995702.6043.309.707.303.692.12
1996791.2064.5019.0016.203.972.29
19971588.90173.1022.9017.107.654.47
19981508.70369.0019.5015.606.984.51
19991509.40555.9024.5016.506.734.72
20002862.80924.20170.00124.5012.378.25
20015470.701815.20393.60244.1022.8515.16
20026925.802475.40607.80409.4027.9518.72
20037975.002927.00890.00654.0031.1020.81
数据来源：根据各年度“劳动和社会保障事业发展统计公报”和《中国劳动统计年鉴》有关资料汇总
4、医疗制度不完善具体表现为政府制定的“以药养医”政策，使医疗服务的提供者（医院）必须依靠销售药品实现自己的生存，并且还要从药品的销售中获利，医务人员的收入也与开出药品价值的多少相联系。医生的工资奖金与医院的经济收入挂钩，想方设法从病人身上创收就成了医生的本能选择。部分地区出现平时不参加社会医疗保险，身体出现不适需要住院，就以自由职业者身份去参加医疗保险，出院后就停止缴费。也是制度上的缺陷。常宁市中医院的“经济管理方案”，就是一种“以药养医”政策的具体体现。这种制度的存在更促使医疗机构想方设法从患者身上创收，并且这种制度并未触犯现有的法律和政策。院方声称，经济管理方案符合《劳动法》第47条和国家三部委2000年31号文件，具有明确的政策法律依据。[7]这种“不给钱给政策”的方式已经成为主管部门纵容医院乱收费的通行方式。政府一味鼓励卫生行业去讲究经济效益，财政自给，这就相对地转移开了对“预防为主”政策的关注，因为预防和保健在经济上是不盈利的，因此出现了整个社会对预防保健和公共卫生事业越来越不重视的倾向，从而给未来的健康和医疗埋下了巨大的隐患。湖南等地几乎灭绝的血吸虫病又有复发抬头的迹象，就是忽视预防和公共卫生事业的恶果之一。之所以出现这种情况，就是国家体制和政策造成的。
五、道德风险的防范以上分析了道德风险产生的原因及其根源，道德风险给多方的利益带来了损失，是各方主体为追求自身利益最大化以及制度约束软化而导致的一些不符合社会道德和法规的社会现象。加强对道德风险的防范也是势在必行。如何防范道德风险自然应从其产生的根源着手。
（一）对被保险人的防范措施
1、适当提高医疗保险自负的比例。提高医疗费用的个人支付比例，可以鼓励参加保险的患者参与成本管理，监督医疗供方道德风险并防止其与医生合谋。但是，患者在医疗服务市场上处于劣势，医生对医疗费用的影响力远远强于患者，且患者的过度消费也必须通过医生的配合才能实现[8]。由此可见，这种作用是非常有限的。所以，此种方法必须与其它方法配合使用。
2、基本医疗保险实行全民覆盖。当前，我国应取消二元社会，不应该像现在这样搞城乡二元化的社会管治，通过户籍管理制度强化社会等级身份等歧视性的制度，扩大医疗保险的覆盖范围，真正实现广覆盖。如果全社会中每个公民都享有基本的卫生医疗保健，根本就不可能也不会出现中国特有的一人生病，全家吃药，用别人的医疗保险卡来冒名顶替的现象。国家应强制无论从事何种职业均应参加基本医疗保险，不允许“想保就保，不想保就不保”的现象。
3、提高全民的卫生保健意识。参加医疗保险后，参保人认为自己拥有保险，患病不需自己付医药费或只需支付其中很少的一部分，往往会放松对自己的卫生保健工作。针对此种情况，可以采取经医疗机构诊断，因患者吸烟、酗酒等不良卫生习惯等原因而直接引起的疾病提高自付比例或者拒保。而对很少患病的参保者则可采取降低自付比例、提供免费体检等方法作为一种奖励。鼓励大家加强自我保健，增强体质，减少疾病的发生。城市以社区、农村以村庄为单位，定期举办卫生保健知识讲座，提高人民的卫生保健意识。
（二）医疗服务机构道德风险的防范与控制医疗机构是医疗服务的提供者，医、患双方的信息存在严重不对称，现行的“以药养医”的医疗服务价格补偿机制，医务人员的个人收入与医务人员为医院创造的经济效益挂钩，也推动了医疗机构道德风险的滋生和蔓延。
1、改革医疗服务机构的管理部门。当前我国医疗机构的管理机关是各级卫生部门，而保险机构作为“第三方支付”者，没有对医疗机构的管理权，起不到监督作用。应对卫生医疗体制进行改革，将医疗机构的管理权交给保险机构，卫生部门则监督医疗机构和保险机构相互之间业务往来关系，对医疗机构提供技术上的指导。
2、行使对医疗机构的检查权。医疗保险机构要定期对病人的付费单据对照病历、处方等进行核对检查。要建立和加强医疗服务质量的评审和鉴定制度。社会医疗保险机构、企业和病人对医院服务质量、费用等有权进行监督，包括对不合理的医疗服务拒绝支付医药费，索取赔偿直至解除医疗保险合同。[9]也可以参照商业保险的做法，即在病人住院后的规定时间内，必须向医疗保险机构报案，否则，医疗费用将要被保险机构扣除一定的比例，医疗保险机构则应及时派人员到医院进行实地检查，予以核实。在患者治疗过程还应不定期进行巡查。
3、切断“以药养医”的渠道。政府及有关管理机构应该加大药品市场改革力度，一方面，加大医药产品生产结构的改革，规定医疗机构采取招标采购，提高采购的透明度避免众厂家竞相向医疗机构推销药品，暗地给付医生回扣，导致医药价格严重偏离成本；另一方面，可以借鉴国外经验，实行医药分离，即医生只拥有处方权，医院只提供诊疗服务，除备有急救所需药品外，不能直接向患者出售药品，患者凭医生的处方在定点药店购买药品。在这样的情况下，由于医院和医生不直接涉及药品利益，可以有效地遏制医药费用的大量增加。
（三）改革现行的医疗卫生体制现存的许多医疗道德风险从表面上看是医院和患者两方造成的。笔者却认为，其实许多问题都是政府在体制上没有理顺，各职能部门没有负起应承担的责任而引起的。必须对现行的医疗卫生体制进行改革。
1、改革药品生产和流通模式。药品由药品生产企业流通到消费者身上时，是通过层层加价的方式进行的。我国生产药品的企业有5千多家，存在药品生产企业重复建设多、规模小、水平低，竞争激烈，药品超额利润多数被药品经销商所赚取，企业在销售领域投入的经费过大，销售成本过高，不利于企业的长远发展。对现有的药品生产企业进行兼并，减少企业数量，提高规模生产能力。药品营销企业更有1万7千多家，同样存在小而多的现象，相互之间为生存，不断进行着恶性的竞争，经销商为了使自己的药品及医疗器械能推销出去，采取给医生药品回扣、对招标方或医疗机构的人员进行商业贿赂等方式，成为医疗界的一个毒瘤。可以实行由药品生产企业直接参与投标，减少中间环节。也可以采取药店直接由医疗保险机构经营，药品生产企业只需要通过竞标的方式与社会医疗保险定点药店之间产生业务往来，有利于企业的长远发展。
2、将事后按服务项目后付制改为按病种预付制。按病种预付制，就是根据病人的年龄、性别、住院天数、临床诊断、病症、手术、疾病严惩程度等因素，将病人归入不同组，每个分组都代表具有相似病症和适用相似治疗方案的病例。再根据疾病轻重程度及有无合并症、并发症等将每组分为若干级，对每一组及其不同级别都制定相应的支付标准。[10]借鉴国外一些国家的成功经验，按病种预付制强化了医院降低成本的动机，使医疗服务提供者承担了部分医疗成本风险，同时考虑不同病种和不同医院的级别，议定各项服务的合理收费标准。美国和其他发达国家实施按病种定额预付制后，在促进医院努力提高医疗服务的有效性、避免不必要的支出方面取得了显著成效。按病种预付制成为世界卫生组织竭力推荐的一种支付方式。
3、提高国家在卫生费用方面的投入。尽管卫生费用的总额增长较快，但卫生事业本身的发展却赶不上国民经济的发展速度。且这种增长是在国家投入不断减少，个人支出不断增长，个人在卫生费用支出所占的比重不断扩大的情况下实现的。只要多数百姓自费就医，看病贵就永远是制度难解之痛；只要多数医院还要直接向病人赚取维持运转的费用，看病贵就是社会挥之不去的阴霾。不从根本上改革现行的医疗卫生筹资机制，不从分配制度上兑现宪法的承诺，看病难、看病贵的问题就会一直持续下去。因此，提高国家对卫生事业的投入是根本。
4、加强疾病的预防和保健工作。国家对预防和公共卫生事业的忽视，也体现了这种重眼前而忽视长远的社会哲学。今天忽视了对慢性病发生和扩散的主要危险因素的预防，如吸烟、高血压、食物构成、环境污染等，今后将要为此付出高昂的代价，更何况健康方面的损失具有不可逆性。世界银行1992年的一个研究报告预测，按照中国目前的人口、健康及政策状况发展下去，卫生健康费用在国民生产总值中的比例将由今天的3.4%增长到2030年的24%。如果是加强预防，提高现有的医学水平和服务效率，这个比例到2030年则可以保持在10%左右；而仅仅是预防本身就可以把这个比例降低15%。可见预防对整个国民经济是一种效益极高的投资，它对中国未来的健康卫生状况、人民生活水平和社会经济发展具有特殊的意义。建议将基层的卫生医疗机构改为保健康复机构，为本社区的居民提供医疗保健及预防知识。
六、结语本世纪上半叶我国人口进一步老龄化，对现有的医疗保险制度的可持续性构成双重的压力。目前我国医疗保险制度仍然存在成本高、效率低与公平性差等问题，不深化改革就难以应对经济转型和人口老龄化的挑战。我国医疗保险制度进一步改革的关键是更加有效和充分地提高医疗服务资源利用的效率，同时强化政府在保护消费者利益和为弱势群体提供最后医疗保障等方面所肩负的职责。表面上看，患者、医疗机构存在的道德风险是信息不对称造成的。根本的原因是国家对医疗卫生事业的管理与政策体制不符合医疗卫生事业。只有国家改变认识，改革目前的医疗制度，才能改变目前的状况。不管是从社会效益还是从经济发展的角度，国家都应该更加重视医疗保健事业，应该把预防疾病和公共卫生事业建设用法律的形式变成国家行政和财政支出固定的一部分。预防为主，免除后患。曾被联合国称赞的初级卫生保健网和公共卫生网是中国的长处，是中国能在短期内提高人民健康水平的法宝，应该保持和发扬。应该使公共卫生事业制度化、规范化、群众化。当前，我国医疗保健的重点已不再是流行病和急性病，而是预防和治疗慢性病；不再仅仅是妇幼保健问题，而是越来越多的中老年人的健康问题；不再仅仅是饮食和水的卫生问题，而是综合的环境污染和生活方式变迁所带来的健康问题。健康是人类共同美好的追求，每一名患者都应该享有平等的受治疗的权利，医疗卫生服务不论从经济，还是从医疗的角度，均应体现“以人为本”的原则。国家理应实现全民医保，不要再让“人人享有卫生保健”只是一句口号。
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